数年来，美国国会、政府以及媒体对波音的调查，暴露了企业内部追求利润、罔顾安全、管理混乱等诸多问题。与此同时，美国政府的民航业监督管理的机构，美国联邦航空局（Federal Avation Administration，以下简称 FAA）在事件中扮演的角色也备受公众关注。

  公众的质疑是，若FAA有效履行了民航监管职责，那么它一开始就应该发现737 MAX机型中的安全问题，并拒绝其投入到正常的使用中。此外，FAA也应该在2018年第一起坠机事故发生后严格管理，而不是放任737MAX机型在7年间一次又一次出现严重的安全事故。

  当地时间2024年1月25日，美国华盛顿州，伦顿市波音工厂附近的伦顿市机场，一名乘客走过一架波音737 MAX 8。视觉中国 资料图

  FAA如今隶属于美国交通部。二战后，民航业加快速度进行发展，大量旅客选择飞机出行，催生美国政府设立民航监督管理的机构。在拥有近300万名雇员的美国联邦政府中，FAA大约5万人的规模并不算大，但却承担了相当多而分散的职能。从航路设定、空管人员培训，到民用航空器安全性认证、甚至是机场设施使用，都可能会囊括其中。就在FAA处理波音安全事故的2月，FAA局长迈克尔·惠提克（Michael Whitaker）还需分心应对共和党人的难民焦虑。自去年年底开始，大约有500名难民由于缺少住处，滞留芝加哥机场航站楼的接驳车站。共和党人认为，机场属于FAA管辖范围，他们应当下令机场驱散难民，以保证飞行安全。这场纷争暗示，FAA并非井然有序、权责分明，而是时刻处在各方力量的拉扯之中，难以有效履行其职责。事实上，在美国民航从业者中，FAA有着“墓碑”的外号——只有伤亡报告出现后，FAA才会正视相关安全问题。

  波音737 MAX客机连续发生两起坠机事故之后，美国国会就对FAA发起过多次调查。2020年9月，美国参议院人发起的调查发布了最终报告，“波音与FAA共同带来的技术设计缺陷、对飞行员反应的错误假设、以及管理失当，在两起坠机事故中发挥了工具性和因果性的作用（instrumental and causative role）……FAA认证大约737架737 MAX型号飞机可以安全飞行仅仅过了两年零两天，就发生了两起坠机事故。很显然，他们不是FAA认证的那样安全。”

  报告发布后，波音回应称，“波音充分且广泛地配合国会调查。在此期间，我们也努力强化安全文化，并且重建与消费者、监管者、以及空旅人士之间的信任……我们从两起事故中、从我们所犯的错误中获得了许多教训。”

  2021年美国众议院质询了波音和FAA内部的吹哨人。当年12月发布的报告也认定了FAA在事故中的责任。报告也特别指出，“FAA审核通过了737 MAX中的燃料泵设计缺陷”，而当空中客车的民航机型出现类似的问题是，FAA则要求该公司对飞机设计做出修改后重新提交审核。今年1月，波音737 MAX客机再度出现安全事故之后，美国国会众议院传唤惠提克（Michael Whitaker），要求他澄清FAA在事故前后的所作所为，以及该机构是否为保障航空安全做出足够努力。

  FAA的失职还不仅限于客机安全性审核领域。民航客机起飞前，飞行员需阅读航行通告（Notice to Air Missions），获取飞行中可能会遇到的危险情况，如糟糕天气、迁徙鸟群、甚至是火箭发射等等。2023年1月10日夜间，FAA管理的航行通告系统发生故障。初步尝试维修无果后，FAA被迫于1月11日宣布全美客机停飞，直至两个小时后才修复完成。超过1300个航班取消，超9700个航班延误。FAA公布的初步调查的最终结果显示，故障来自于两位合同工（contractor）将损坏的文件上传至系统中。在当下繁忙的民航领空中，陈旧的航行通告系统在技术上已经落伍。

  FAA的另一重要职能是培训航空管制员。他们在机场塔台中工作，为飞机分配跑道，引导起降。该工作对脑力和临场反应有着极高要求，稍有差池就可能酿成惨祸。然而，近年来美国航空管制员数量不足，工作强度过大，造成了巨大风险。根据《》报道，截至2023年9月的财年中，被初步判定为航空管制失误的案例达到655起，较前一年增长65%。从2011年到2022年，获得认证的航空管制员数量减少了9%，而天空中飞行的客机数量却在增加。作为民航监督管理的机构的FAA，正在经历一场全面的机构危机。

  前述多份美国国会调查报告均指出，FAA无法有效履行职能的一大原因主要在于其技术能力相对落后。就像人们近年来在科技领域所观察到的那样，监管总是落后于创新。当ChatGPT已经被普遍的应用，政府方面才开始试图理解AI应用，并草拟相关规章。航空方面亦是如此。波音、空客等公司积极研发新技术，用于升级飞机，FAA在这样的一个过程中只能被动地去理解相关创新，并根据过往经验进行监管。

  目前FAA审核客机安全的体系被称为ODA。过去数十年中，客机、引擎、以及其他组成部分慢慢的变复杂。凭借FAA自身的人力、物力、和技术能力，无法对其进行彻底的审核，因此ODA系统允许FAA授权其他有资质的机构或个人，对航空器的部分部件进行审核。通常情况下，这些被FAA授权的机构或个人，将会审核飞机上容易理解、非关键、低风险的部分，而FAA将审核新设计以及在安全问题发挥关键作用的部件。但在实际运作中，由于FAA自身能力限制，他们将许多核心部件的审核也一并授权出去。前述众议院调查报告说明，由于客机研发的专业性，部分审核内容也可由被审核方承担，波音自己就会参与波音客机安全性的审核。这一做法不一定违规，但存在风险，尤其是FAA过度依赖波音自身的质量控制时。前述调查报告中就指出，审核737 MAX安全性过程中，FAA起先于2013年将87项审核中的28项授权给波音，而到了2016年，FAA则将91项审核中的79项授权给波音。

  早在2012年美国交通部就在报告中指出ODA系统的缺陷，FAA并没有经过足够训练的工程师，无法有效追踪ODA系统。此外，ODA系统严重削弱了FAA对帮助自身审核飞机安全性的机构或个人的约束力。

  即使是在FAA自己进行的审核项目中，其审核能力也十分可疑。后续调查显示，FAA自身组建审核737 MAX安全性的委员会由45人组成，其中仅有工程师24名，包括6名高级工程师。他们要面对的是1500名被授权在ODA体系下审核客机安全的人员。前述众议院国会调查报告引述一些参与了审核过程的工作人员表示，“FAA审核人员并不足以审核所有的波音项目（737，737，767，777，以及787）。每一个项目仅有两名技术人员参与。一些技术人员仅为航空安全经验有限的新工程师。”“审核737 MAX的工程师，由于没有参与到研发和设计工作当中，缺乏足够的技术洞见，以衡量产品本身是否合规。”

  FAA无力审核的系统中就包括导致2018年和2019年两起坠机事故的激动特性增强系统（MCAS，Manuvering Characteristics Augmentation System）。美国国会和政府发起的多份报告均指出，波音向FAA隐瞒了MCAS系统中的许多关键变动。波音也告知FAA，MCAS是对旧系统的一个更新，但实际上它是一个全新系统。在误导信息的基础上，FAA认证了MCAS的安全性。最终，在两起坠机事故里，飞行员原本试图操作飞机，但MCAS系统在传感器的错误引导下，将飞机机头指向地面。

  前述人报告最终得出了如下结论，由于FAA不具备足够数量的工程师，737 MAX的安全认证过程被大范围地授权给了波音。加上FAA内部的沟通不畅，许多FAA专家未能充分认识到部分系统中存在的安全风险隐患，这些安全风险隐患导致了此后的多起飞行安全事故。

  若要改善技术能力和人员困境，FAA需要获得更多的联邦政府支持。然而，事实却正好相反。根据美国新闻媒体报道，FAA如今每年的预算大约在240亿美元，一笔看上去很大的数字，但是在考虑通货膨胀因素之后，实际上低于其2004年的预算水平。2023年9月，民主共和两党就政府预算在国会扯皮。议员们甚至没有将FAA纳入最低限度的政府服务中。这在某种程度上预示着若国会未通过预算案，那全美的航空管制员将会被迫无薪上班，其中另有大约1000人必须离开工作岗位。

  这也引发了民航业内的忧虑。佐治亚理工大学工程学教授、航空专家劳瑞·加劳（Laurie Garrow）对媒体表示，“希望国会能够惊醒，并且确实像我们许多人呼吁的那样，为FAA升级系统提供资金。随着我们的交通系统越来越庞大，我们也会遭遇新技术带来的新威胁，这些资金正是我们改善系统所需。”

  根据FAA自己的估算，升级前述向飞行员发放航行通知的系统要大约3000万美元。培训足够的航空管制员需要1.17亿美元。加强对波音的安全性监管，或许更是个无底洞。2023年3月，美国国会预算办公室公布的文件显示，从2023年到2028年国会为升级航行通知系统的拨款仅为1000万美元。

  2024年2月，美国国会宣布，在两党的共同努力下，通过法案，在未来五年提供675亿美元投入“FAA运营”以资助关键安全项目，包括认证审核程序改革、航空器监管、雇佣训练安全人员等等。然而，这是一个极具误导性的表述。据该法案相关条目，这675亿美元的流向，FAA运营，也包括原本FAA的日常运营费用，包括人员薪资等等。从2013年到2018年，美国国会授权FAA运营的预算原本就有650亿美元。相比此前五年多处的25亿美元，一大部分用将用于覆盖通货膨胀，而不是实际投入到新的安全项目中。而在美国政府债务逐年上升、国会预算越来越紧张的情况下，FAA能否获得足够资金仍是一个未知数。

  在缺乏人力、物力支持这些客观因素之外，FAA在波音问题上的失职，也与其长期以来抱持着的放任态度有关。人报告中指出，“FAA高级管理人员在做出安全性认证决定时，通常都会偏向波音自身的商业利益，忽视了FAA自身专家对安全性的担忧。”该报告亦援引FAA自己进行的内部调查，许多人相信FAA内部的航空安全部门负责人只关心航空业股东的商业利益，而不关心安全问题。

  FAA并不是唯一倾向于保护航空业利益的机构。2017年时任美国总统特朗普访问波音工厂时说，“上帝保佑你，愿上帝保佑美国，愿上帝保佑波音。”2013年，奥巴马任美国总统期间，就曾对外开玩笑，“等到我总统任期快要结束的时候，我想我会从波音那里收到一块金表，因为我知道我是波音最好的推销员之一。”他得到了，虽然不是以金表的形式——据彭博社报道，波音为奥巴马的总统图书馆和博物馆捐赠了1000万美元。

  奥巴马确实曾是波音在全球最有权力的推销员。2011年，奥巴马在印尼宣布波音与印尼狮航达成协议。狮航预计将采购超过200架飞机。2014年，奥巴马在白宫与埃塞俄比亚领导人会面，自豪于埃塞俄比亚与波音达成的协议，并认为该协议将为美国创造许多工作岗位。在随后的几年，则接连发生了2018年印尼狮航737 MAX客机坠机、2019年埃塞俄比亚航空737 MAX客机坠机事故。

  波音在美国经济和政治中都扮演着无可匹敌的角色。它是全美最大的企业之一，雇佣接近15万人，并且建造了庞大的相关供应链，间接创造的就业或许超过50万人。此外，航空器也一直是美国最大的出口项目之一。

  波音也和其他美国大公司一样，积极通过捐款和游说，保持与政界的良好关系。据追踪政治捐款和游说开支的组织Open Secrets统计，1990年以来波音政治捐款总额累计超过4500万美元，游说开支自1998年以来超过3.4亿美元。民主共和两党都从中获益，这中间还包括前任总统特朗普和现任总统拜登。美国国家交通安全委员会前主席吉姆·霍尔（Jim Hall）接受媒体采访时表示，“波音显然觉得自身大而不倒……这事并不复杂，众所周知，在华盛顿，人类能通过为国会成员募款，来获得巨大影响力。去参加了的人都很熟悉这一套，也觉得很舒适。既然如此，谁要来做这个恶人呢？”

  很长一段时间内，美国政府与波音的暧昧关系并没有造成什么样的问题。这也与波音长期以来保持的产品质量有关。在民航领域，波音的历史要比唯一的竞争对手空中客车更久，根据国际航协数据来进行计算，却保持了更低的事故率。但随着波音安全性严重下滑，FAA的放任态度就会酿成惨剧。2018年，737 MAX客机在印尼发生第一起坠机事故之后，FAA始终拒绝对该型号客机下达停飞令。一直到2019年第二起坠机事故发生后，FAA获得相关证据，证明两起事故原因近似，决定停飞737 MAX客机。甚至，波音时任首席执行官丹尼斯·穆伦堡（Dennis Mullenburg）曾与特朗普通电话，要求FAA不要停飞相关型号的客机。波音对外表示，“根据目前掌握的信息，我们没任何依据（向航空公司）发布新的指导意见。”

  2019年波音737 MAX连续发生两起坠机事故之后，FAA一度要求波音停飞所有相关机型。此时，FAA和美国司法部原本可以再一次进行选择刑事起诉波音。这也是美国相关监督管理的机构实施监管的常用手段。然而，波音很快与FAA、司法部达成和解。FAA仅需支付25亿美元，其中大部分用于遇难者家属赔偿，并且承诺加强737 MAX生产流程。对于放弃起诉的决定，司法部宣称，“波音在737机型上的不当操作，在企业内部不普遍，涉及员工数量也不大。”这一说法，与后续多次国会调查最终发布的报告结论相悖。

  也正是在这个意义上，美国国内舆论一致认为，FAA也在如今波音安全丑闻中负有不可推卸的责任。美国联邦政府以及FAA自身也随之寻求改变，以扭转FAA的职能和它在公众中的形象。2023年10月，曾经长期任职FAA，并一度担任副局长的惠提克接任局长一职。他先是收回了原本授权给波音自己完成的许多安全审核工作，并在今年1月启动了对波音的新一轮安全审核。在公开声明中，惠提克表示，“现在是时候重新审视原本授权出去的安全审核职能，并且评估相关的安全风险了。”未来，他计划使用更多的独立第三方，来改善当前的ODA安全审核系统。